Principio de legalidad y tipicidad | Derecho disciplinario. – Buelvas & Melo Abogados Asociados

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El principio de legalidad y tipicidad en el derecho disciplinario. - Buelvas & Melo Abogados Asociados

El principio de legalidad y tipicidad en el derecho disciplinario.

Con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 (parcial), artículo 62, de la Ley 1952 de 2019, [p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario, la Corte Constitucional en sentencia C-392/19, MP. Diana Fajardo Rivera, tuvo la oportunidad de estudiar la naturaleza del derecho disciplinario como una de las formas en las que se puede manifestar el ius puniendi que ostenta el Estado. Así mismo, en dicha providencia se hizo un estudio sobre el concepto y alcance de los principios de legalidad y tipicidad en el derecho disciplinario al igual que los tipos abiertos y los denominados conceptos jurídicos indeterminados.   

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  1. RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DISCIPLINARIO COMO MANIFESTACIÓN DEL IUS PUNIENDI ESTATAL.

“Ahora bien, un rasgo consustancial a todas las expresiones de derecho sancionatorio mencionadas con anterioridad, incluida la disciplinaria, es su aptitud para causar restricciones a los derechos constitucionales. Esto se debe a las características de las consecuencias previstas por el Legislador frente al desconocimiento de las normas respectivas, que van desde el llamado de atención, la carga monetaria a favor del Estado, hasta la suspensión o cancelación de una licencia profesional o la inhabilitación temporal para desempeñar funciones públicas y, en el caso más extremo, la privación de la libertad. Como efecto, la Corte ha sostenido en múltiples oportunidades que los principios del derecho penal en general (en tanto forma paradigmática de control de la potestad punitiva) operan, aunque con matices, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado y, en particular, al derecho disciplinario”.

 

  1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO DISCIPLINARIO.

“En el marco del uso de la potestad disciplinaria, el principio de legalidad adquiere una relevancia notable, pues no solo se deriva de la cláusula general del debido proceso, prevista en el artículo 29 de la Constitución, sino de otras normas constitucionales que le otorgan vigor. Así mismo, cobra importancia en este campo del sistema jurídico, debido al papel que desempeña para el funcionamiento del Estado, el cumplimiento de las funciones por parte de las autoridades y el logro de los fines oficiales. A la luz de la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad, aplicable a las actuaciones disciplinarias, asume tres manifestaciones o alcances específicos:

  • implica la necesidad de lex praevia.
  • la reserva de ley.
  • la tipicidad de las infracciones disciplinarias.

De este modo, se requiere de preceptos jurídicos anteriores a la comisión de la falta, que hayan definido los elementos normativos que la estructuran, así como sus consecuencias jurídicas. De igual manera, es necesario que tales preceptos tengan rango material de Ley y, en especial, que no provengan de decisiones administrativas. Y, en tercer lugar, deben ser previstas de manera clara, expresa e inequívoca las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En consecuencia, en principio, el tipo disciplinario debe ser de tal claridad que pueda ser conocido con certeza por el destinatario, con la finalidad de disminuir los márgenes de discrecionalidad en su interpretación.” (Negrillas y cursiva fuera del original).

 

  1. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO DISCIPLINARIO.

“El principio de tipicidad otorga seguridad jurídica a los ciudadanos y hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Protege, además, la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado. En consecuencia, el Legislador está obligado no solo a prever las conductas que califica como infracciones disciplinarias, sino, además, a hacerlo de forma completa y unívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, sobre el alcance de la protección jurídica de sus propios actos”.

 

3.1 DIFERENCIAS ENTRE EL DERECHO PENAL Y DISCIPLINARIO.

“La jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación ha sostenido que los dos aspectos fundamentales que marcan las diferencias entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho disciplinario son:

(i) La precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias.  (ii) La amplitud de la que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios”. (negrillas y cursiva fuera del original).

 

3.2 TIPOS EN BLANCO (CONCEPTO).

Los tipos en blanco consisten en infracciones que, ante la imposibilidad para el Legislador de contar con un listado exhaustivo de la totalidad de las conductas que se subsumen en ellas, remiten a un complemento normativo integrado por las disposiciones en las que se consagran deberes, mandatos y prohibiciones que resultan aplicables a los servidores públicos. De esta forma, la tipicidad de las infracciones disciplinarias en blanco se determina a partir de la interpretación sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que, de manera genérica, prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una falta disciplinaria. La justificación de esta clase de técnica legislativa reside en que, de exigirse una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, ello conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas. Esto, a su vez, se traduciría en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado”. Desde otro punto de vista, esta metodología en la redacción de la ley disciplinaria contribuye a salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública (Art. 209 de la C.P.). Es relevante precisar que los tipos en blanco se han entendido como descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por las normas a las cuales remiten. En este sentido, se caracterizan porque, si bien son incompletas, no son deficientes, en la medida en que el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca del comportamiento del servidor público que configura la falta disciplinaria. De esta forma, su validez constitucional, a la luz del principio de tipicidad, pasa por el hecho de que el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta correspondiente”. (Negrillas y cursivas fuera del original).

 

3.3 CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS.

“Desde el punto de vista de la precisión de los tipos disciplinarios, la jurisprudencia constitucional también ha considerado admisible el uso por el Legislador disciplinario de “conceptos jurídicos indeterminados”. Con esta expresión se han reconocido los conceptos de valor o de experiencia utilizados por el Legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. Estos, antes que permitir a su intérprete escoger libremente una determinada opción, de acuerdo con preferencias individuales, se encuentran sujetos tendencialmente a una única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento jurídico, a través de los distintos métodos de interpretación, u otros referentes objetivos, le imponen al operador la elección de un sentido. A pesar de su indeterminación al momento de ser introducidos en la Ley y de que, a primera vista, en el enunciado normativo que los contiene, no existen elementos que habiliten a precisar su alcance, tal tipo de conceptos son susceptibles de ser identificados en su contenido, sobre la base de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permiten prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.  Así mismo, el concepto puede reconducir a parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador no puede apartarse. La Corte ha considerado que, para efectos de la concreción de los conceptos indeterminados, es posible acudir, por ejemplo, a las reglas que cada profesión tiene para su buen hacer o "lex artis", en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente, ha señalado que en ciertos casos, juega un papel importante, al momento de hacer la correspondiente determinación de conductas sancionables, la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condición intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de conducta comercial cuando es pública, uniforme y reiterada. Pese a lo anterior, si la indeterminación del concepto jurídico acusado, en un contexto sancionatorio, es a tal punto amplia que no puede ser concretada de forma razonable a partir de referentes objetivos, entonces el mismo desconoce el principio de tipicidad, dado que la definición del comportamiento prohibido habrá quedado definitivamente abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. En estos casos, los eventuales destinatarios de la regla disciplinaria no contarán con un criterio que les permita prever con certeza si una determinada actuación se subsume, o no, típicamente en tales conceptos, “suscitando una inseguridad jurídica tal, que los ciudadanos carecen de referentes para saber cuál es la conducta que de ellos se demanda, o cuál la que se les permite”. (Negrillas y cursiva fuera del original).

 

  1. SÍNTESIS.

“(i) Debido al carácter sancionatorio del derecho disciplinario, la producción legislativa y los trámites disciplinarios se encuentran gobernados por el principio de tipicidad, de acuerdo con el cual, las conductas que se sancionan deben ser previstas de manera clara, expresa e inequívoca, a fin de disminuir los márgenes de discrecionalidad en su interpretación.

 

(ii) Sin embargo, debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad en el derecho disciplinario no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad.




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